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　　3月5日，國務院總理李強在政府工作報告中提出，“嚴守耕地紅線，嚴格占補平衡管理?！贝饲鞍l(fā)布的中央一號文件，也專門就“強化耕地保護和質(zhì)量提升”作出細化部署。

　　本期約請自然資源系統(tǒng)首支耕地紅線保護青年突擊隊的9位青年專家，圍繞耕地保護話題積極建言獻策。

　　嚴格耕地占補平衡管理

　　占補平衡管理之“嚴”，目的是嚴控占用、嚴格補充、嚴守總量，通過調(diào)整管理方式、壓實各級責任、強化考核監(jiān)管，實現(xiàn)省級行政單位年度耕地總量動態(tài)平衡。

　　嚴控占用，保護耕地與節(jié)約集約用地并重。一是落實最嚴格的耕地保護制度。加強耕地保護全鏈條監(jiān)管，從嚴管控各類占用耕地行為，堅決遏制破壞耕地違法行為。二是落實最嚴格的節(jié)約集約用地制度。嚴格執(zhí)行國土空間規(guī)劃和土地利用計劃管控要求，堅持節(jié)約集約用地，全力推進盤活存量土地和低效用地再開發(fā)，促進城市發(fā)展用地從增量依賴向存量挖潛轉(zhuǎn)變。

　　嚴格補充，完善耕地占補平衡管理機制。一是強化規(guī)劃引領(lǐng)。堅持以水定地，遵循宜耕則耕、宜林則林、宜草則草、宜濕則濕、宜荒則荒、宜沙則沙的原則，在國土空間規(guī)劃中明確適宜實施的補充耕地空間，做好落地上圖，避免無序補充耕地出現(xiàn)毀林毀草、推坡造地等破壞生態(tài)現(xiàn)象。二是強化地方占補平衡主體責任。按照“國家管總量、省級負總責、市縣抓落實”的要求，建立分級負責、職責明確、監(jiān)管有力的占補平衡責任落實機制。三是嚴格占補平衡量質(zhì)并重管理。健全補充耕地聯(lián)合驗收機制，嚴把補充耕地數(shù)量核定和質(zhì)量鑒定關(guān)口，從源頭防止“占優(yōu)補劣”等問題。四是健全占補平衡監(jiān)管機制。優(yōu)化占補平衡動態(tài)監(jiān)測監(jiān)管信息化平臺，完善群防群治措施，堅決打擊補充耕地不實和弄虛作假等行為。

　　嚴守總量，統(tǒng)籌處理好與農(nóng)民利益、社會發(fā)展和生態(tài)保護的關(guān)系。一是強化考核，穩(wěn)住耕地總量。全面壓實各級地方黨委和政府耕地保護責任，嚴肅考核問責，確保耕地紅線決不突破。二是強化系統(tǒng)治理，優(yōu)化耕地布局。按照耕地數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)“三位一體”的保護要求，統(tǒng)籌優(yōu)化耕地、林地、草地等各類空間布局，構(gòu)建耕地和永久基本農(nóng)田“優(yōu)進劣出”動態(tài)調(diào)整機制，合理調(diào)整置換難以或不宜長期穩(wěn)定利用的耕地，逐步優(yōu)化耕地布局，推動集中連片、高產(chǎn)高效優(yōu)質(zhì)。三是健全保障機制，激發(fā)保護耕地內(nèi)生動力。統(tǒng)籌處理好保耕地與保發(fā)展、保民生、保生態(tài)的關(guān)系，統(tǒng)籌處理好大食物觀與耕地用途管制的關(guān)系，健全耕地保護補償與激勵機制，切實讓保護耕地的地方不吃虧，讓保護耕地的農(nóng)民得實惠。（中國國土勘測規(guī)劃院耕地紅線保護青年突擊隊隊長李超）

　　完善補充耕地質(zhì)量評價和驗收標準

　　2024年黨中央、國務院根據(jù)耕地保護新形勢作出改革完善耕地占補平衡管理的重要決策，并特別強調(diào)強化補充耕地質(zhì)量剛性約束。2025年中央一號文件提出“完善補充耕地質(zhì)量評價和驗收標準”，為強化補充耕地質(zhì)量剛性約束提供有力抓手。

　　耕地占補平衡改革后，補充耕地來源拓展，為確保補充耕地實至名歸奠定基礎(chǔ)。“大占補”改革，明確在符合國土空間規(guī)劃和生態(tài)環(huán)境保護要求的前提下，國土調(diào)查成果中各類非耕地地類，均可作為補充耕地來源。同時，要求按照“恢復優(yōu)質(zhì)耕地為主、新開墾耕地為輔”的原則，優(yōu)先將從平原和低坡度耕地中流出的園地、林地、草地等其他農(nóng)用地恢復為耕地，從源頭避免“把好地都占了，用劣地、坡地、生地來濫竽充數(shù)”問題。

　　完善補充耕地質(zhì)量評價和驗收標準，應全方位強化補充耕地質(zhì)量剛性約束。一是注重強化自然稟賦條件在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)符合性評價中的剛性約束，確保補充耕地布局符合自然地理格局和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)律，堅決杜絕破壞生態(tài)現(xiàn)象。二是注重從自然稟賦條件、配套設(shè)施條件、地力狀況等多維度強化耕地質(zhì)量評價的剛性約束，確保補充耕地質(zhì)量平均水平不低于各類占用。為此，建議構(gòu)建一套涵蓋資源稟賦質(zhì)量、工程建設(shè)質(zhì)量、地力質(zhì)量等多維目標、“總-分”結(jié)合的統(tǒng)一的耕地質(zhì)量評價國家標準，為全方位評價補充耕地質(zhì)量提供科學依據(jù)。

　　此外，還應完善補充耕地后續(xù)管護、再評價等機制，把補充耕地后續(xù)培肥管護資金納入占用耕地成本，健全補充耕地質(zhì)量與利用狀況監(jiān)測體系，定期開展補充耕地質(zhì)量再評價，確保補充耕地主體持續(xù)落實后續(xù)培肥管護責任，持續(xù)熟化土壤、培肥地力。（西北農(nóng)林科技大學經(jīng)濟管理學院副教授 張蚌蚌）

　　堅決遏制破壞耕地違法行為

　　嚴守18億畝耕地紅線必須采取有效措施持續(xù)整治“大棚房”、侵占耕地“挖湖造景”、亂占耕地建房等問題，堅決遏制破壞耕地違法行為。對此，建議進一步完善早發(fā)現(xiàn)、早制止、嚴查處的工作機制，采取“長牙齒”的硬措施堅決遏制耕地“非農(nóng)化”。

　　加強基層隊伍建設(shè)和科技支撐，提高執(zhí)法能力。建議加強自然資源執(zhí)法隊伍特別是市、縣兩級隊伍建設(shè)，充實基層執(zhí)法力量。同時，強化科技支撐，綜合利用衛(wèi)星遙感、無人機、視頻監(jiān)控等技術(shù)手段，提升執(zhí)法工作效率。

　　完善部門內(nèi)部與部門之間協(xié)作機制，形成執(zhí)法合力。建議推動執(zhí)法工作與自然資源調(diào)查監(jiān)測、督查成果共享，建立信息互通機制，及時發(fā)現(xiàn)并甄別違法問題，及時查處違法行為。同時，健全優(yōu)化政府主導下的部門之間聯(lián)合執(zhí)法合作機制，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)自然資源、農(nóng)業(yè)、林草等部門以及基層政府執(zhí)法力量。此外，進一步完善部門間常態(tài)化執(zhí)法協(xié)調(diào)機制，建立部門間信息實時共享機制，強化執(zhí)法協(xié)作和工作銜接。

　　推動耕地保護行政執(zhí)法與刑事司法銜接，提升執(zhí)法效力。建議積極協(xié)調(diào)公安、檢察、法院、紀委監(jiān)委，對發(fā)現(xiàn)的違法行為，嚴格落實拆除、沒收等懲戒措施并嚴肅追究責任。推動建立“法院裁定準予執(zhí)行、政府組織實施、法院到場監(jiān)督”的拆除違法用地地上建筑物強制執(zhí)行機制。

　　強化政策宣傳與教育，形成全社會共同參與良好氛圍。建議加強政策宣傳解讀，充分利用各種媒體平臺，廣泛宣傳耕地保護法律法規(guī)和政策措施，提高全社會耕地保護意識。同時加強警示教育，通過典型案例曝光、觀看警示教育片等形式，以案釋法，引導廣大群眾自覺抵制耕地“非農(nóng)化”行為。（中國國土勘測規(guī)劃院耕地保護研究所助理研究員戴勁）

　　分類有序做好耕地“非糧化”整改

　　近年來，隨著農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和城鎮(zhèn)化進程加快，耕地“非糧化”現(xiàn)象在一定程度上給國家糧食安全帶來威脅。分類有序做好耕地“非糧化”整改已成為“嚴守耕地紅線”的一項重要任務。

　　分類施策，明確整改方向。建議對耕地“非糧化”問題進行摸底調(diào)查，根據(jù)成因和現(xiàn)狀進行分類，將“非糧化”耕地劃分為不同類型，如經(jīng)濟作物占用型、生態(tài)退耕型等。針對不同類型制定差異化整改方案，確保整改工作有的放矢。

　　因地制宜，統(tǒng)籌各類關(guān)系。對于因經(jīng)濟利益驅(qū)動導致的“非糧化”耕地，可以通過提高種糧補貼、完善農(nóng)業(yè)保險等方式增強農(nóng)民種糧積極性。對于因生態(tài)保護需要的退耕還林還草區(qū)域，嚴格按照國家政策執(zhí)行，確保生態(tài)與糧食生產(chǎn)的平衡。

　　留出過渡期，穩(wěn)妥有序推進。整改過程中，應統(tǒng)籌考慮糧食生產(chǎn)、重要農(nóng)產(chǎn)品保障和農(nóng)民增收之間的關(guān)系，合理設(shè)定過渡期，并加強政策引導，切實保障農(nóng)民權(quán)益。堅決避免不切實際下任務、定時限，搞簡單化“一刀切”，堅決杜絕強行砍樹、毀果、填塘及虛假復耕等不當行為。

　　政策支持，完善激勵機制。各級政府應加大對糧食生產(chǎn)的政策扶持力度，提高種糧收益，增強農(nóng)民種糧積極性。同時，建立健全耕地保護補償機制，對承擔耕地保護任務的地區(qū)和農(nóng)戶給予適當補貼。此外，通過完善激勵機制，引導農(nóng)民主動參與整改，確保耕地資源優(yōu)先用于糧食生產(chǎn)。（中國農(nóng)業(yè)大學土地科學與技術(shù)學院副教授姚曉闖）

　　高質(zhì)量推進高標準農(nóng)田建設(shè)

　　高標準農(nóng)田建設(shè)是建設(shè)更高水平國家糧倉的重要支撐，是實現(xiàn)耕地資源永續(xù)利用的戰(zhàn)略工程，也是進一步加強耕地數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)“三位一體”保護的重要抓手。

　　合理確定總量、優(yōu)化空間格局是高質(zhì)量推進高標準農(nóng)田建設(shè)的前提。高標準農(nóng)田建設(shè)要系統(tǒng)性考慮光溫水土等要素匹配關(guān)系，確保耕地長期利用的穩(wěn)定性與可持續(xù)性。因此，在規(guī)劃戰(zhàn)略層面要科學確定高標準農(nóng)田建設(shè)的總量目標。根據(jù)不同區(qū)域的自然條件和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)需求，確定建設(shè)規(guī)模與建設(shè)方案。

　　因地制宜建設(shè)區(qū)域差異化的生態(tài)良田。項目建設(shè)要綜合考慮地形地貌、種植習慣、特色資源等因素，避免坡耕地、低洼易澇區(qū)等微觀格局對耕作條件的限制與生態(tài)退化風險，處理好高標準農(nóng)田建設(shè)與“三區(qū)三線”“山上山下”等關(guān)系。同時，充分傾聽農(nóng)民意愿，完善農(nóng)民全過程參與項目實施機制，滿足農(nóng)民利用中的實際需求，確保建設(shè)工程落地后能長期穩(wěn)定發(fā)揮作用。

　　為此，建議從國家和區(qū)域?qū)用鎱f(xié)同發(fā)力：一是統(tǒng)籌好工程建設(shè)改造和自然要素關(guān)系，明確分區(qū)建設(shè)上限，優(yōu)先保障自然條件優(yōu)越、增產(chǎn)潛力大的區(qū)域，逐步將具備條件的永久基本農(nóng)田建成高標準農(nóng)田，確保建設(shè)規(guī)模與資源要素狀況相匹配；二是因地制宜優(yōu)化建設(shè)內(nèi)容，各地應結(jié)合光溫水土條件，量體裁衣開展農(nóng)田建設(shè)，并將生態(tài)理念貫穿始終建設(shè)生態(tài)良田，如高標準農(nóng)田建設(shè)結(jié)合鹽堿地、退化黑土地、南方酸化地治理，確保耕地資源的長期穩(wěn)定性和可持續(xù)性；三是加強高標準農(nóng)田建設(shè)評價，利用遙感、地面?zhèn)鞲衅鳌⒋髷?shù)據(jù)等智能化手段監(jiān)測耕地健康狀況，確保用好珍稀耕地資源、建好高質(zhì)量國家糧倉。（中國農(nóng)業(yè)大學土地科學與技術(shù)學院副教授湯懷志）

　　穩(wěn)步推進鹽堿地綜合利用試點

　　我國鹽堿地面積大、類型多、分布廣，部分地區(qū)耕地鹽堿化趨勢加劇。穩(wěn)步推進鹽堿地綜合利用試點，因地制宜開展鹽堿地綜合利用，是保障國家糧食安全的應有之義。

　　以鹽堿地綜合開發(fā)和可持續(xù)利用為目標，科學把握總體思路。堅持生態(tài)和生產(chǎn)、治理和利用、短期與長期相結(jié)合，堅持治水、改土、改種協(xié)調(diào)推進，分區(qū)分類分析鹽堿地開發(fā)潛力和支撐條件，以現(xiàn)有鹽堿耕地改造提升為重點，統(tǒng)籌推進耕地后備資源開發(fā)利用。

　　充分考慮鹽堿地所在區(qū)域的水資源承載能力，堅持“以水定地”?？茖W評估灌溉用水需求，確保鹽堿地治理與區(qū)域水資源開發(fā)保護相協(xié)調(diào)。同時，要秉持山水林田湖草沙一體化保護和系統(tǒng)治理的理念，將鹽堿地治理與區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)修復相結(jié)合，兼顧生態(tài)效益與經(jīng)濟效益。

　　注重因地制宜，選擇合適的治理模式和技術(shù)路徑。我國鹽堿地類型多樣，不同區(qū)域的自然條件和治理需求存在差異。因此，必須根據(jù)鹽堿地的具體類型和水土條件分類施策，堅持“以種適地”與“以地適種”相結(jié)合，加快耐鹽堿作物品種選育推廣，提升治理的科學性和精準性。

　　注重科技引領(lǐng)，加快科研成果轉(zhuǎn)化應用。當前，我國在鹽堿地治理技術(shù)研發(fā)方面已取得顯著進展，但仍需進一步強化科技引領(lǐng)，降低治理成本，構(gòu)建科學成熟可推廣的技術(shù)模式。要充分發(fā)揮科技創(chuàng)新的關(guān)鍵作用，加大研發(fā)投入，推動治理技術(shù)的集成、創(chuàng)新與應用，將實驗室成果轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實生產(chǎn)力。

　　注重政策引導，市場化運作引入社會資本。鹽堿地治理需要大量的資金投入和長期管護，建議探索建立“誰投資、誰受益”的綜合治理利益分配機制，規(guī)范引導各類主體參與綜合改造利用。同時，建立“誰使用、誰管護”的長效管護機制，確保鹽堿地治理開發(fā)后能夠長期穩(wěn)定利用。（中國科學院南京土壤研究所助理研究員楊順華）

　　分類推進撂荒地復墾利用

　　當前，我國撂荒耕地復墾利用面臨耕地收益降低與機會成本增加沖突、土地細碎化與規(guī)模經(jīng)營需求沖突、機械替代與地形限制沖突、生態(tài)保護與糧食安全沖突四重矛盾，亟須分類推進撂荒地復墾利用。

　　立足區(qū)域資源稟賦差異，堅持分類指導。對于平原地區(qū)撂荒耕地，通過提升農(nóng)機服務水平、提高社會化服務規(guī)模等措施盡快復耕，優(yōu)先用于糧食生產(chǎn)。對丘陵地區(qū)的撂荒地，堅持宜糧則糧、宜果則果，挖掘特色農(nóng)產(chǎn)品，提升農(nóng)產(chǎn)品附加值和耕作收益。對不適宜耕種的撂荒地，可按有關(guān)政策規(guī)定和規(guī)劃要求用于設(shè)施農(nóng)業(yè)用地或逐步退耕還林還草等。對季節(jié)性撂荒地，應種植綠肥等養(yǎng)地作物，提高耕地質(zhì)量。

　　加快設(shè)施建設(shè)，強化政策扶持和獎補激勵。對具備條件的撂荒地可納入高標準農(nóng)田建設(shè)范圍，改善耕作條件，提升宜機作業(yè)水平。推廣實施耕地質(zhì)量提升技術(shù)，落實獎補措施，引導農(nóng)民對撂荒地開展地力培肥。加快適合丘陵山區(qū)農(nóng)機裝備研發(fā)制造，提高水稻機插等薄弱環(huán)節(jié)和丘陵山區(qū)特色農(nóng)業(yè)生產(chǎn)急需的農(nóng)機產(chǎn)品購置補貼標準。加快出臺利用撂荒地種糧的支持政策，重點對家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體流轉(zhuǎn)撂荒地種糧的給予補助。

　　分區(qū)構(gòu)建差異化管理體系，鼓勵耕地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)。東南沿海地區(qū)可推行“功能置換”，西南山區(qū)可實施“宜機化改造+特色種植”，黃土高原地區(qū)可探索“生態(tài)補償+梯田保育”。同時，完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務，鼓勵“小塊并大塊”“互換并塊”等多種方式流轉(zhuǎn)耕地經(jīng)營權(quán)。（北京師范大學地理科學學部副教授葉思菁）

　　穩(wěn)妥有序退出不穩(wěn)定耕地

　　新時代背景下，耕地保護已從“單純的數(shù)量管控”轉(zhuǎn)向數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)“三位一體”保護，不穩(wěn)定耕地的退出正是這一轉(zhuǎn)變的具體實踐。不穩(wěn)定耕地主要分布在生態(tài)脆弱區(qū)和災害易發(fā)區(qū)，這些區(qū)域過度開墾導致水土流失、土地沙化等生態(tài)問題日益嚴重，威脅國家糧食安全。

　　穩(wěn)妥有序退出不穩(wěn)定耕地具有多重戰(zhàn)略意義。從生態(tài)角度看，有利于恢復植被、涵養(yǎng)水源、防治水土流失，提升區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)服務功能。從經(jīng)濟角度看，通過退耕還林還草，可以發(fā)展特色林果業(yè)、生態(tài)旅游業(yè)，開辟農(nóng)民增收新渠道。從社會效益看，能夠改善農(nóng)村人居環(huán)境，促進鄉(xiāng)村振興。

　　統(tǒng)籌規(guī)劃、精準施策，注重區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。建議將耕地退出與鄉(xiāng)村振興有機結(jié)合，培育替代產(chǎn)業(yè)，促進農(nóng)民就業(yè)增收。一方面，科學劃定退出范圍，建立耕地退出負面清單，優(yōu)先退出生態(tài)嚴重退化、災害風險高的耕地。另一方面，完善補償機制，通過生態(tài)補償、產(chǎn)業(yè)扶持等方式保障農(nóng)民利益。此外，還要加強后續(xù)監(jiān)管，防止復耕反彈，確保退得出、穩(wěn)得住。

　　政府主導、農(nóng)民參與、科技支撐、市場運作等多方協(xié)同。只有堅持生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展，統(tǒng)籌兼顧糧食安全與生態(tài)安全，才能實現(xiàn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展，為建設(shè)美麗中國奠定堅實基礎(chǔ)。不穩(wěn)定耕地退出，既體現(xiàn)了“藏糧于地”戰(zhàn)略的深化，也彰顯了“人與自然和諧共生”的治理智慧。這需要我們以系統(tǒng)思維推進政策落地，在動態(tài)平衡中筑牢糧食安全根基，為鄉(xiāng)村全面振興與農(nóng)業(yè)強國建設(shè)提供堅實支撐。（自然資源部國土整治中心正高級工程師桑玲玲）

　　加強傳統(tǒng)梯田保護

　　作為我國農(nóng)耕文明的瑰寶，傳統(tǒng)梯田不僅承載著豐富的歷史文化內(nèi)涵，更是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的重要基石。

　　傳統(tǒng)梯田具有深厚的文化底蘊和獨特的生態(tài)價值。傳統(tǒng)梯田不僅是農(nóng)民世代耕作的場所，更是中華民族勤勞智慧的象征。保護好傳統(tǒng)梯田，就是保護我們的文化根脈和生態(tài)家園。作為世界文化遺產(chǎn)，云南元陽哈尼梯田不僅為當?shù)剞r(nóng)民提供了穩(wěn)定的生計，還成了生態(tài)旅游的亮點，充分展示了梯田的多重價值。

　　堅持數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)“三位一體”保護傳統(tǒng)梯田。一是將傳統(tǒng)梯田盡可能納入永久基本農(nóng)田保護范圍，確保傳統(tǒng)梯田不被違法違規(guī)占用。二是加強傳統(tǒng)梯田質(zhì)量建設(shè)，推進高標準農(nóng)田建設(shè)，提升梯田的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力。三是堅持山水林田湖草沙一體化保護和系統(tǒng)治理，加強傳統(tǒng)梯田及周邊農(nóng)田生態(tài)系統(tǒng)的生態(tài)保護修復力度，維護生態(tài)系統(tǒng)的整體性和穩(wěn)定性。

　　加強傳統(tǒng)梯田保護，應堅持保護與利用并重。一方面，保護優(yōu)先，合理利用。政府發(fā)揮主導作用，完善相關(guān)政策和規(guī)劃，在保護梯田原貌的基礎(chǔ)上，合理規(guī)劃農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，引進和推廣現(xiàn)代農(nóng)業(yè)技術(shù)，提高梯田的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，實現(xiàn)保護與利用的良性循環(huán)。另一方面，因地制宜，分類施策。根據(jù)不同地區(qū)的實際情況，制定有針對性的保護措施，引導社會各界積極參與梯田保護。

　　加強傳統(tǒng)梯田保護，應健全保障體系。一是健全法律法規(guī)和制度體系，鼓勵地方結(jié)合本地實際制定差異化的實施辦法和細則，確保加強傳統(tǒng)梯田保護政策有效落地。二是強化梯田質(zhì)量監(jiān)測和種植用途管控，及時發(fā)現(xiàn)并應對梯田旱作利用和撂荒等問題。三是健全資金保障體系，設(shè)立專項基金，支持梯田保護與修復工作。四是健全公眾宣傳體系，引導全社會多方位開展傳統(tǒng)梯田保護科普宣傳，提高公眾的參與度